尊敬的北京市人民代表大会常务委员会： 您好！ 为呼应我市立法工作的进步，落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）在我市的良好实施，促进我市城乡协调发展，经仔细阅读《北京市乡村振兴促进条例（草案二次审议稿）》（以下简称“草案”）后，笔者对该草案提出以下建议，同诸位商榷，旨在保证北京市的高质量可持续发展： 一、制定村庄规划中多因素矛盾的优先问题： “草案”第八条第二款和第三款对村庄规划问题应考量之因素制定了较为详细的规范。第二款强调了以人民为中心的理念，即应当尊重农民意愿和生产生活实践需要进行村庄规划；第三款则强调了宏观上的把控，诸如发展目标、生态环境和城乡规划衔接等。 那么，问题在于：当农民的个体的意愿与宏观的意向相冲突时，应当如何解决。从法学角度讲，即“草案”第二款与第三款在适用上发生冲突时，应当何者优先？归根结底，这是一个在村庄规划背景下公民意愿与公权力意志冲突的问题。 依据文义解释和体系解释，我们只能得出“草案”第八条第二款和第三款同等重要的结论，这对解决上述问题毫无帮助。甚至此二款与第一款的关系也没有明确，似乎仅是平等的关系，显然上位法与下位法的关系，也没有原则与例外的关系，但是问题现实存在，农民意愿不可能与公权力机关的判断亦步亦趋，所以本条例应当对该问题作出明确性规定，而非大而化之地规定几款原则性的规定。 具体而言，依据公法原理，公民的自由意志应当得以基本的保护， 所以在制定村庄规划的过程中，必须要保障的是农民意愿的表达和尊重。但是，仅仅依据农民的意愿而不考虑公权力机关的判断和专家的意见显然是不够理性的，所以，尊重农民意愿并非排斥其他主体的意志。此外，还应当考虑既存的制定法的效力和影响。 综上所述，在村庄规划制定中，首先应当依据《中华人民共和国城乡规划法》等既有之制定法规定，以保障法的安定性。其次，应当优先尊重农民的意愿，坚持公权力机关法无授权不可为。再次，应当考虑其他的一系列因素。而当农民意愿与宏观的意向冲突之时，公权力机关有必要向农民进行充分的解释和说明，即论证其行政规划的合理性与合法性，但当矛盾无法解决时，应当让步于农民意愿。 二、诸多“鼓励”条款的规范性何在，兼予法经济学之分析： “草案”中存在十多个“鼓励”条款，法律条文作为法律规范的形式本体，规范性是其本质特征之一，那么诸如“草案”第十二条第二款的“鼓励村民委员会、志愿服务组织和村民互助组织开办老年餐桌、开展居家养老服务。”等条款的法的拘束力何在？ 以上法律条文显然达不到成为法律原则的程度，所以均以法律规则的面貌出现。法律规则以“构成要件”——“法律效果”为基本逻辑构成（采新二要件说），即当满足规范的构成要件时，遂产生规范明确规定的法律效果。那么，这些的“鼓励”条款的构成要件似乎有迹可循，毕竟有明确的主体要件和行为要件，但其法律效果当从何谈起？进一步讲，该类规则的性质系授权性条款还是负担性条款，若为授权性，诸如第十二条的开办老年餐桌的“权利”本来便是一种“自由”，何须法律授权；若为负担性，那么当法律主体未完成相应“鼓励”之行为时，应当承担怎样的法律责任？ 显然，“鼓励”条款是不具备以上两种性质的，第一，“自由”无须被授权；第二，“鼓励”解释不出义务的内涵。因此，似乎这类“鼓励”条款并无法律效果可言，其也达不到定义性规范等辅助性规范的性质，那么这些条款的法律性质也岌岌可危。 对此，我们应当明确，在一般的政府公文，可以大量存在此类“鼓励”条款，即其可作为一种行政建议甚至“行政倡议”而存在，但规范性法律文件不应当成为行政建议的温床，因为法律首先要有规范性。 但是，大量的“鼓励”条款已经存在于“草案”之中，尽数删除亦不现实。因此，法经济学的一个简单的原理可以解决这一难题，结合本情境，即增加“鼓励”条款的授益性。具体而言有两条路径，以第十二条为例，一是将“鼓励村委会等主体开办老年餐桌”作为具体某一行政主体的义务，且应当给予具体的现实的奖励，而非抽象的鼓励，否则承担一定法律责任，该法律责任则可构成该规则的法律效果；二是将一定具体的现实的奖励作为该规则的法律效果，即村委会在开办老年餐桌后若符合具体的要求，即可获得相应奖励，这也可解决该规则的法律效果缺失难题。且根据法经济学原理，这样的法律规范能够更有效率地促进公平正义，更有效率地达到“草案”的立法目的。 三、第五十八条之“占用”一词如何解释： “草案”第五十八条“健全占用耕地补偿和补充耕地质量验收等制度”中的占用一词应当如何解释？ 占用之文义显然广于征用一词，若仅仅解释为征用，进而给予补偿，显然逻辑自洽，但这样便应当以征用一词代替占用一词。所以，依反面解释，占用一词不仅仅包括征用这一公权力主体的合法占有，还应包括了私主体的合法占有、私主体的非法占有和公权力主体的非法占有。 对于私主体的合法占有，在我国土地公有制的背景下，仅能解释为土地承包经营权的流转，但是私主体之间对于这一用益物权的流转，系由《中华人民共和国民法典》调整的民事法律关系，不存在“补偿”的问题。但“草案”第十二条明确规定了补偿，那么由谁来承担补偿义务？而且若这一补偿存在，则是土地承包经营权流转中某一方的额外获益，这极可能导致用益物权人通过物权变动以取得利益，进而导致土地使用的不确定性。 对于私主体和公权力主体的非法占有，亦无补偿机制用武之地。在私主体非法占有中，侵犯了村民的土地承包经营权，村民有权向侵权中华人民共和国人主张侵权行为之债，得到侵权损害赔偿。在公权力主体非法占有中，应当适用国家赔偿制度进行救济。因此，在非法占有中，适用的是法律中的赔偿制度，而非补偿机制。 此外，占用亦不同于占有，若某法律主体仅占有土地而不利用，是否便可逃脱补偿的约束，不无疑问。那么仅有法律主体合法征用土地是可以适用这一制度，但是既然如此为什么不使用征用一词而使用占用一词呢？ 总而言之，“草案”第五十八条“占有”一词存在诸多解释论上的难题，似乎是法教义学的诸多解释方法均难以解决之问题，所以望立法机关审慎使用。 四、《北京市乡村振兴促进条例》与上位法的配合问题： 草案第一条明确规定：“根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。” 所以《北京市乡村振兴促进条例》作为地方性法规而存在，是对《中华人民共和国乡村振兴促进法》为主的法律和行政法规的进一步落实，进行了地方化的诠释和一些细则的明确。但是，有几个问题不得不进行思考。第一，是否应当在“草案”中增添注意条款，以明确当法律主体未履行本条例中的义务时，应当承担《中华人民共和国乡村振兴促进法》第九章的法律责任。第二，本法并非仅仅与《中华人民共和国乡村振兴促进法》相配合，也同《中华人民共和国城乡规划法》等法律相配合，但第一条仅用“等”字兜底地囊括了这些法律，这可能导致适用不明确的问题，所以若规定前述注意条款的话，这些同“草案”直接配合的法律均应该予以考虑 以上，便是笔者对于“草案”的全部意见，望诸位北京市人民代表审慎考虑，共谋北京市的城乡协调发展与高质量发展。

一、条例内容部分： 1、“总则”部分：强调城乡融合发展。在总则中应强调城乡融合发展的重要性，明确乡村振兴与城市化进程之间的相互促进关系。 2、“产业发展”部分：发挥北京特色优势。草案应充分考虑北京在科技、文化、教育等方面的优势，提出如何结合这些优势推动农村产业创新和转型升级。 3、“保障措施”部分：建立监督评估机制。建议建立乡村振兴工作的监督评估机制，定期对乡村振兴工作进行评估和反馈，及时调整和优化政策措施。 二、条例实施方面： 1、提升农民参与度：乡村振兴主要依靠的是农民，条例应当全方位考虑农民的诉求，建立农民决策机制，听取农民的意见，重视农民的需求，以此来增加农民在乡村振兴工作中的参与感和责任感。 2、因地制宜整合资源：乡村振兴计划工作涉及多个部门和领域，条例应当明确各部门的工作任务，除此之外，根据不同农村之间的特点，扬长避短，整合资源。 三、条例的宣传与普及： 1、加强条例的宣传力度：建议通过各种渠道和方式加强对条例的宣传力度，提高社会各界对乡村振兴工作的认识和重视程度。可以开展宣传活动、举办培训班等方式，普及乡村振兴的相关知识和政策。 2、建立信息公开与反馈机制：条例应建立信息公开与反馈机制，及时向社会公布乡村振兴工作的进展和成效，接受社会监督。同时，应建立畅通的反馈渠道，及时收集和处理社会各界的意见和建议，不断完善和优化乡村振兴工作。

第三十二条第二款 1、原文 第三十二条第二款：市、区人民政府及其有关部门应当完善保障和激励政策，引导医生、教师、建筑师、规划师、工程师等专业人才和产业发展人才服务乡村振兴。 2、修改建议 建议将本条修改为：市、区人民政府及其有关部门应当完善保障和激励政策，引导医生、教师、建筑师、规划师、工程师、律师等专业人才和产业发展人才服务乡村振兴。 3、修改理由 《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十五条第三款规定“各级人民政府应当采取措施培育农业科技人才、经营管理人才、法律服务人才、社会工作人才，加强乡村文化人才队伍建设，培育乡村文化骨干力量”，其中包括“法律服务人才”。《北京市乡村振兴促进条例（草案二次审议稿）》第四十八条则提到“发挥接诉即办工作机制和各类调解组织、法律专业工作者作用，就地预防化解农村基层矛盾纠纷”，第四十九条包含“根据需要聘用法律顾问，建设乡村公共法律服务站，开展农村普法宣传、法制教育和法律援助”。法律知识和法律意识水平的缺陷已然成为基层管理和治理中的痛点之一，具有法律专业知识和法治思维的基层法律人才对于乡村振兴工作具有重大意义，建议在该条款的专业人才和产业发展人才列举中加入法律行业工作者。 第四十一条 1、原文 第四十一条：市住房和城乡建设、规划和自然资源等部门和涉农区人民政府应当完善农村住房建设标准和风貌导则，推进村容村貌提升和宜居宜业和美乡村建设。农村新建住房应当符合抗震、防洪等相关标准要求。 2、修改建议 建议将本条修改为：市住房和城乡建设、规划和自然资源等部门和涉农区人民政府应当完善农村住房建设标准和风貌导则，推进村容村貌提升和宜居宜业和美乡村建设，对农村现有住房开展安全状况监测和评估，排查整治安全隐患，健全农房建设质量安全法律法规和监管体制。农村新建住房应当符合抗震、防洪等相关标准要求。 3、修改理由 （1）《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三十八条第一款规定：“国家建立健全农村住房建设质量安全管理制度和相关技术标准体系，建立农村低收入群体安全住房保障机制。建设农村住房应当避让灾害易发区域，符合抗震、防洪等基本安全要求。”该草案第四十一条仅对农村新建住房的标准作出规定，忽视了农村现有住房的安全性问题，未能全面、完整体现《乡村振兴促进法》的要求。 （2）农民住房问题是关乎民生最基本的问题，农村房屋安全关乎亿万农民的获得感、幸福感、安全感，农村住房质量安全保障是乡村振兴的重点工作之一。然而当前我国农村住房安全隐患问题依然突出，尤其近年来农村自建房倒塌事故时有发生，危及农民的生命和财产安全。2021年2月21日发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，“健全农房建设质量安全法律法规和监管体制，3年内完成安全隐患排查整治”，“完善建设标准和规范,提高农房设计水平和建设质量”。由此，满足农民对美好“居住”生活的追求，应当从立法层面进行保障。 第四十二条第二款 1、原文 2、修改建议 建议将本条修改为：农业农村、水务、城市管理、园林绿化等部门和乡镇人民政府应当推进农村生活垃圾分类减量和建筑垃圾规范处置；分类推进厕所改造，推广应用适宜改厕技术；保障饮水安全，提高污水处理能力；开展公共空间治理，加强乡村无障碍设施建设，整治架空线，实施清洁能源改造，推进村庄绿化美化。 3、修改理由 《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三十七条规定：“各级人民政府应当建立政府、村级组织、企业、农民等各方面参与的共建共管共享机制，综合整治农村水系，因地制宜推广卫生厕所和简便易行的垃圾分类，治理农村垃圾和污水，加强乡村无障碍设施建设，鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源，持续改善农村人居环境。”该草案未能全面、完整体现《乡村振兴促进法》的要求，缺乏“加强乡村无障碍设施建设”的有关规定。相较于城市，乡村地区老龄化程度高，无障碍设施建设却稍显滞涩，在经济支撑、规划设计、落实建造等诸多层面均存在不足，建议在条例中补充完善。 第四十七条第一款 1、原文 2、修改建议 建议将本条修改为：村民委员会、农村集体经济组织应当完善民主决策、管理制度，健全村务、财务公开机制，公开村经济社会发展、公共事务、大额资金使用、惠农政策落实、工程建设、社会治理、宅基地审批等重大事项及关系村民切身利益的重要问题，自觉接受村民和农村集体经济组织成员监督。 3、修改理由 村务公开是推动乡村治理、完善村民自治与实现社会主义民主的重要内容，但在深入乡村、走近农民的入户调查与访谈中学者发现，农民信息贫困问题仍然存在，信息不对称、信息供给不足、信息供给无效现象频繁出现。农民是村务公开的最主要受体，需要充分保障农民对村务管理的知情权、参与权、监督权，维护农民的切身利益，尊重农民的民主权利。因此建议在立法中强调村务公开的范围为“村内重大事项和关系村民切身利益的重要问题”。 第四十九条 1、原文 2、修改建议 建议将本条修改为：涉农区、乡镇人民政府应当加强农村公共法律服务体系建设，根据需要聘用法律顾问和公职律师并加强经费保障，建设乡村公共法律服务站，鼓励涉农区、乡镇党委、政府和基层各类组织依法采购法律服务，积极引导法律服务下沉到乡村和基层，开展农村普法宣传、法制教育和法律援助，推动法治乡村建设。 3、修改理由 （1）草案二次审议稿原文中“加强农村公共法律服务”存在语病，搭配不当，建议修改为“加强农村公共法律服务体系建设”。 （2）草案二次审议稿原文中“需要聘用法律顾问”的表述，对比《中华人民共和国乡村振兴促进法》过于简略，省略“公职律师”，一方面无法凸显具有法律专业背景的人才对于乡村社会治理的重要性，另一方面也无法体现对法律顾问专业性的要求和对其稳定性的保障。建议修改为：“加强根据需要聘用法律顾问和公职律师并加强经费保障，建设乡村公共法律服务站，鼓励涉农区、乡镇党委、政府和基层各类组织依法采购法律服务，积极引导法律服务下沉到乡村和基层，开展农村普法宣传、法制教育和法律援助，推动法治乡村建设。” 《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十八条规定：“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。” 结合现有的学者实地调研结果可知，目前在涉农区、乡镇地区开展的普法宣传、法律咨询服务，仍难以满足群众日益增长的法律服务需求。乡村公共法律服务站虽然在一定程度上缓解了人员紧缺的问题，但基层法律服务者专业力量相对欠薄弱，缺乏专职法律服务者提供专业性意见；另外，法律服务人才的稳定性亦有待提升。目前，政府在公共法律服务的经费投入不足，直接导致律师服务和乡村法律顾问的效能难以提升。提升农村公共法律服务质量，需要聘请具有法律专业背景和乡村法治工作经历的法律顾问，同时保障法律顾问的职业稳定性。聘用法律顾问和公职律师，并加强对聘用律师、顾问的经费保障，鼓励涉农区、乡镇党委、政府和基层各类组织依法采购法律服务，能够促进法律服务下沉到乡村和基层，强有力推动法治乡村建设。

加快乡村社会主义现代化建设，加强乡村现代化教育进程，促进乡村传统产业转型升级，大力发展绿色高新产业，加强对乡村人才培养，加大对乡村投资力度，增强有关乡村振兴知识传播，增强当地居民的法律意识。

北京市乡村振兴促进条例（二审稿）内容全面、章节结构合理、职责分工明确，该法规对加快和规范北京市乡村高质量发展和振兴具有重要意义。具体完善意见如下，仅供参考。 一、建议在第三十九条中增加“统筹推进美丽乡村建设”的表述，修改为："市、涉农区人民政府应当践行绿水青山就是金山银山理念，统筹推进美丽乡村建设，严守生态保护红线....."。修改理由：2023年12月27日发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中第十九项任务中要求各地推进美丽乡村建设，建设目标为：到2035年，美丽乡村基本建成。北京市作为建设美丽中国的先行区、示范区，为贯彻落实中央决策部署和市委要求，应在本条例中明确提出统筹美丽乡村建设要求。